Au Québec, la localisation du votant médian est déplacée vers les « régions » par deux phénomènes: une répartition inégale des électeurs entre les circonscriptions (au profit des « régions ») et d'autre part, les majorités « inutilement » élevées prévalant dans les circonscriptions à majorité non francophone. Deux collègues ont d’ailleurs appliqué l'équilibre du votant médian à la tarification au coût moyen de l'hydro-électricité au Québec et au Canada.

          Les coûts de l'information et de la participation politiques expliquent le phénomène assez généralisé de la majorité rationnellement silencieuse. Pour chaque membre de cette majorité, l'action politique est trop coûteuse pour le bénéfice qu'il peut personnellement en retirer. Ce n'est toutefois pas le cas pour les individus fortement concernés par une mesure gouvernementale pour cette minorité agissante, les bénéfices attendus de la participation aux processus politiques dépassent les coûts. C'est la logique de l'(in)action collective.

          L'expansion considérable du secteur public au vingtième siècle a coïncidé avec une plus grande spécialisation des tâches, provoquant une augmentation des groupes d'intérêts spécialisés. Il y a cent trente ans, plus de cinquante pour cent des emplois étaient dans le secteur primaire, principalement en agriculture. La diversification de la structure socio-économique a multiplié les groupes minoritaires, qui quémandent des mesures gouvernementales en leur faveur. La redistribution des revenus serait ainsi devenue moins « verticale »; c'est-à-dire qu'elle est moins axée sur les grandes classes de revenus, riches et pauvres, et prendrait de plus en plus un aspect « horizontal » et fragmentaire en faveur de minorités agissantes.

          Même si le résultat engendré par les règles du jeu politique implique du gaspillage, ce dernier n'est en lui-même recherché par personne. S'il n'y a aucun gagnant à la réduction du gâteau ou de la richesse collective, cette réduction n'aura sûrement pas lieu. C'est ce qui fait dire à Becker (1985: 338): « Si l'intention des politiques publiques était entièrement connue, je suis assuré que le secteur public se révélerait un producteur et un redistributeur beaucoup plus efficace qu'on ne le croit généralement. »
 

3. Deux dynamiques opposées

          Auteure de classiques sur la dynamique des villes, Jane Jacobs publia en 1992 Systems of Survival: A Dialogue on the Moral Foundations of Commerce and Politics. Un appendice à cet essai, qui se présente sous la forme d'un dialogue entre les membres d'un groupe de discussion, reprend les différentes caractéristiques de la morale commerciale (ou de la décentralisation) et de la morale protectrice (ou de la centralisation). Cette dernière peut être illustrée par les forces armées ou la mafia. Le tableau 1 en donne une traduction. Comme il est permis de le constater, il n'y a pas de place pour un continuum. Ce sont deux mondes ou deux dynamiques vraiment opposés.

          Chaque pôle, décentralisation ou centralisation, a donc sa propre logique ou dynamique qu'il est nécessaire de choisir. Pourtant, dans le monde réel, les positions mitoyennes sont omniprésentes. Décentraliser la centralisation devient une source d’incohérences qui s’expriment par le phénomène du balancier. Par exemple, un spécialiste des systèmes de santé européens résume les réformes de ce secteur par l’expression « Réglementer les incitatifs dans des marchés planifiés ». Saltman (2002: 1680)

          Serait-il possible de décentraliser la centralisation? N’est-ce pas la situation qui caractérise les partenariats public/privé?
 

Tableau 1

SYNDROME DE LA MORALE COMMERCIALE	SYNDROME DE LA MORALE PROTECTRICE
Éviter la force	Éviter le commerce
Arriver à des accords volontaires	Déployer de la prouesse
Être honnête	Être soumis et discipliné
Collaborer facilement avec les tiers et les étrangers	Obéir à la tradition
Concurrencer	Respecter la hiérarchie
Respecter les contrats	Être loyal
Faire preuve d'initiative et d'un esprit entreprenant	Tirer vengeance
Être ouvert à l'innovation	Tromper par devoir
Être efficace	User beaucoup de temps libre
Promouvoir le bien-être et le confort	Être prétentieux
Être dissident par devoir	Distribuer les largesses
Investir pour des fins productives	Être exclusif
Être travailleur	Montrer de la fermeté
Être économe	Être fataliste
Être optimiste	Valoriser l'honneur
Source : Jacobs (1992: 215).

Partenariats public/privé: la centralisation décentralisée?

          Principalement au Royaume-Uni, il y a eu au cours des dernières années un important recours aux partenariats public/privé (PPP). Au lieu d'une soumission de courte durée comme pour la construction d'un immeuble, le PPP se veut un contrat de longue période pour la construction, l'entretien, la gérance et le financement d'un projet. La volonté politique de montrer l'équilibre budgétaire ou l'absence d'un déficit a favorisé l’émergence des PPP pour soustraire une partie de l'investissement public aux états financiers gouvernementaux.

          Il ne s'agit pas ici de faire une étude des tensions entre le secteur public et les activités du secteur privé dans les PPP. Un court aperçu de leurs difficultés se retrouve dans la conclusion de l'analyse de dix PPP canadiens:

Les dix études de cas indiquent que les avantages potentiels des P3 sont souvent surpassés par les frais élevés de passation de contrats dus à l'opportunisme généré par les conflits en matière d'objectifs. Ces coûts sont particulièrement élevés lorsque la complexité de la construction ou de l'exploitation est élevée et que l'incertitude des revenus (le risque d'utilisation) est forte, que ces deux risques ont été transférés au partenaire du secteur privé, et que l'efficacité de la gestion du contrat est médiocre. Dans les projets d'infrastructure, il est souvent absurde d'essayer de transférer de grands montants de risque d'utilisation au secteur privé. (Vining et Boardman, 2008: 9)

          Il y a donc lieu d'être pessimisme sur l'effet des objectifs divergents des partenaires: les objectifs de maximisation des profits pour les participants du secteur privé et les objectifs politiques du secteur public.

          Il est utile de regarder deux aspects du conflit centralisation-décentralisation: le problème de mesure de l’étendue ou de l’omniprésence de la centralisation et l’ampleur des forces défavorables à la décentralisation.
 

4. Les problèmes de mesure du degré d’omniprésence de la centralisation

          L'économie du vingtième siècle a été marquée par deux phénomènes importants: l'accélération de la croissance économique et la croissance de l'État dans l'économie. L'accélération de la production fut en effet accompagnée d'une part de plus en plus grande prise par le secteur public: soixante-dix ans de régimes communistes à l'Est et, dans les pays développés, l'implantation et la consolidation de l'État-providence ou de l'État assureur.

          Au Canada, les dépenses des administrations publiques ne représentaient respectivement que 15,1% et 21,3% de la production ou du PIB en 1926 et en 1950 contre environ 50% entre 1985 et 1995. En 2009, c'était 43,8%. L'intervention gouvernementale ne se limite d'ailleurs pas aux seules dépenses publiques. Par exemple, les modes d'intervention qui modifient les prix relatifs sont fort nombreux: subventions, taxes, tarifs douaniers, contingentements, entreprises publiques, achats préférentiels, réglementations traditionnelles ou sociales, interdictions(3).

          Il y a de l'arbitraire dans l'estimation des dépenses publiques, et cela modifie évidemment la fraction que représentent les dépenses publiques par rapport à la production. Par exemple, la substitution d'un crédit d'impôt pour enfant aux allocations familiales dans les années quatre-vingt-dix avait fait baisser la valeur de cette fraction. Une dépense avait été changée en du non-revenu(4).

          Pour obtenir une meilleure image, mais encore incomplète, du secteur gouvernemental, il faut ajouter aux dépenses réellement effectuées les dépenses implicites faites par la voie des réductions particulières de taxes qui sont appelées « dépenses fiscales »(5). Au Canada, en 1992, les dépenses réellement effectuées représentaient 45% de l'économie. L'ajout des dépenses implicites portait le pourcentage à 67%, une part de l'économie qui est donc accrue de 50%. Hansson et Stuart (2003: 670 et 676)

          Enfin, la réglementation gouvernementale est omniprésente dans le monde d'aujourd'hui. En voici une illustration. Le gouvernement fédéral des États-Unis publie quotidiennement le Federal Register qui indique toutes les règles et réglementations proposées ou finalisées. En 2007, cette publication a totalisé 72 090 pages. Comme l'affirme Allen Meltzer (2007: 14): « Voici le premier principe de la réglementation: les avocats et les politiciens rédigent les règles et les marchés développent les moyens de contourner les règles sans les violer. »

          Pour connaître précisément l’évolution de l’intervention gouvernementale, il faudrait agréger les effets de toutes ces mesures. Et là encore persisterait le problème selon lequel le tout n’est pas égal à la somme des parties, puisque certains instruments d’intervention ont des effets opposés. Par exemple, si tous les secteurs d’activité étaient protégés à vingt pour cent par différentes mesures, la protection effective de chacun serait nulle puisque les prix relatifs ne seraient pas modifiés.
 

5. La décentralisation est-elle vouée à l'échec?

          Cette omniprésence de l’intervention gouvernementale soulève la question suivante: la décentralisation est-elle vouée à l'échec? En effet, la décentralisation exige des règles du jeu pour opérer. Comme il a déjà été explicité, la grande partie de ces règles est déterminée par le gouvernement, donc par une autorité centrale. Il existe alors un paradoxe: pour laisser s'épanouir la décentralisation, on a passablement besoin de son contraire.

          Dans la rivalité centralisation-décentralisation, cette dernière devient donc défavorisée. Comment la dynamique de la centralisation peut-elle s'adapter à une dynamique opposée? Cette question est d'autant plus pertinente que le monde est rempli d'embûches comportant l'obligation constante de faire des compromis et de naviguer dans un univers incertain ou troublé. Ex post, les erreurs sont faciles à détecter et « les scandales » sont matières courantes.

          Quelques exemples illustrent cette situation. La privatisation non complétée de l'ancienne Hydro Ontario et l'établissement d'un marché de gros de l'électricité ont demandé près de mille pages de dispositions légales. D'ailleurs, comme l'affirmait The Economist (2007: 63): « Dans la majeure partie de l'Europe, les privatisations furent davantage un moyen d'accroître les recettes que de promouvoir l'entreprise. » D'autre part, le secteur public impose aux entreprises privées des règles qu'il évite de s'appliquer à lui-même dans différents domaines (pensions des employés, états financiers, congés dans la construction). La centralisation impose des marchés planifiés ou non libres.

Biais des producteurs

          Les bienfaits de la décentralisation tout comme les règles pour la soutenir ont les propriétés d'un bien public, consommation commune et difficultés d'exclure, ce qui incite à resquiller. Par exemple, les entreprises en concurrence livrent le bien public d'une production économiquement plus efficace. Chacune a toutefois intérêt à demander une protection gouvernementale pour accroître ses profits. Mais la meilleure situation pour une unité n’est-elle pas d'être protégée dans un univers où les autres sont en concurrence?

          Milton Friedman (1999: 6) a parlé de cette situation comme The Business Community's Suicidal Impulse:

Je dois blâmer les hommes d'affaires quand, dans leurs activités politiques, des individus et leurs organisations prennent des positions qui ne sont pas dans leurs propres intérêts et qui ont pour effet de miner le support à l'entreprise privée libre. À cet égard, les hommes d'affaires tendent à être schizophrènes. Quand ce sont leurs propres affaires, ils regardent longtemps d'avance, pensant à ce que sera leur entreprise dans 5 à 10 ans. Mais quand ils vont dans le domaine public et s'introduisent dans les problèmes de politiques, ils tendent à être myopes.

          Ainsi, la décentralisation qui caractérise le système capitaliste risque de devenir ce qu'on appelle du crony capitalism ou du capitalisme de copinage. La concurrence se déplace alors vers la recherche de rentes accordées par le secteur public(6).

Biais des votants

          De plus, Caplan (2007: 23-49) identifient quatre familles de croyances ou de biais qui sont généralement partagés par les votants et qui entraînent la détermination d’un cadre légal défavorable à la décentralisation. Résumons-les. Le premier biais concerne la dépréciation du pouvoir des processus de marché. Dans son Histoire de l’analyse économique (1954, 2004: 329), Schumpeter l’a très bien exprimé:

Comme A. Smith devait le faire observer,... nous ne devons pas notre pain au bon vouloir du boulanger, mais à son intérêt personnel, vérité banale qu’il est utile de répéter sans cesse, afin de détruire l’indéracinable préjugé selon lequel tout acte accompli en vue du profit est par cela même antisocial.

          Le deuxième biais touche à la peur d’établir des relations avec l’étranger, ce qui favorise les diverses mesures protectionnistes. Le troisième biais porte sur le recours au nombre de travailleurs comme critère d’évaluation au lieu de la rentabilité ou du surplus engendré. Le progrès technologique est alors perçu comme destructeur d’emplois. Ainsi les emplois qualifiés de verts sont maintenant annoncés par les gouvernements sans égard à leurs coûts.

          Le dernier biais est le pessimisme, une tendance à surestimer la sévérité des problèmes et à sous-estimer la performance de l’économie. Voici un biais favorable à la création de crises dans un système centralisé. La crise peut être réelle ou fictive mais elle a la propriété de faire bouger le système. De son côté, la décentralisation s’identifie à une forme de lâcher prise sur l’économie et la société et elle exige ainsi un certain degré d’optimisme.

          Deux facteurs renforcent ces biais au Québec: le statut de groupe minoritaire en Amérique du Nord et l’histoire religieuse du Québec. Ils défavorisent le recours à la concurrence qui devient perçue au mieux comme un jeu à somme nulle, le gain de l’un ayant sa contrepartie en la perte d’un autre. La concurrence n’est pas envisagée comme un mécanisme favorable à l’amélioration et à l’accroissement du gâteau collectif.

          Divers comportements se rattachent à ces convictions. Par exemple, le statut de minoritaire favorise le recours au langage guerrier: devant l’ennemi, il ne faut pas se diviser, mais être solidaire. Les interventions du Gouvernement du Québec faciliteraient ainsi notre identification « en faisant de nous des Québécois ». La concurrence et la flexibilité des institutions sont perçues comme des défauts. La centralisation et la cartellisation seraient vues comme une source de force. On penche vers la fermeture du système au lieu de son ouverture moins rassurante. La mise sur pied d’« institutions nationales » est privilégiée.

          La faible fréquentation des lieux de culte ne signifie pas que la tradition religieuse des citoyens a été effacée. Le passé perpétue incessamment son influence. Le monopole catholique chez les francophones a favorisé un biais favorable au corporatisme des groupes d’intérêts et défavorable à la concurrence et à la tradition libérale de la liberté individuelle et d’initiative. Cette religion n’allait tout de même pas se faire le défenseur de la main invisible d’Adam Smith, où la recherche des intérêts égoïstes mène à un résultat global valable. C’est la base des processus décentralisés.
 

Conclusion

Figure 1

Source: Greg Mankiw’s Blog, 20 décembre 2010.

          Pour un partisan de la décentralisation, cette caricature introduit bien ma conclusion. Ma réponse au thème de ce colloque, Les gouvernements et l’économie: doivent-ils en faire plus ou moins?, se résume ainsi: la décentralisation et la centralisation possèdent leurs propres dynamiques qui posent des problèmes de cohérence et de stabilité à une combinaison variable et continue des deux éléments que constitue le monde réel. Une bonne partie de ma carrière fut d’ailleurs consacrée à montrer ces incohérences et instabilités.

          Cette conclusion se rapproche de celle d’Alexis de Tocqueville qui écrivait dans De la démocratie en Amérique (2008(1835): 1040): « Dans les siècles démocratiques qui vont s'ouvrir, l'indépendance individuelle et les libertés locales seront toujours un produit de l'art. La centralisation sera le gouvernement naturel. »

          Est-il possible de limiter les forces centralisatrices? Ne pourraient-elles pas être contraintes par la présence de règles, probablement d’ordre constitutionnel? D’où proviendraient les demandes d’amendements constitutionnels? Ces règles résisteraient-elles aux vagues centralisatrices? Je me crois encore trop jeune pour aborder ces questions et sûrement pour y répondre.