Ces données ne tiennent toutefois pas compte des différences du coût de la vie entre les deux provinces. Selon les indices comparatifs du prix de détail pour octobre 2006, le coût de la vie à Montréal est inférieur de 14,7 pour cent par rapport à Toronto(5). Il en découle que l'écart du revenu réel moyen entre les deux provinces est négligeable. Cette égalisation du revenu réel ne doit pas surprendre malgré une expansion généralement plus rapide en Ontario qu'au Québec et aussi à Toronto par rapport à Montréal. L'économie québécoise correspond au modèle économique de la « petite économie » où l'ajustement s'effectue progressivement par un déplacement relatif de la population et par une convergence des revenus réels.

          Qu'en est-il du déplacement relatif de la population? De 1961 à 2006, la part du Québec dans la population canadienne est passée de 28,8 à 23,5 pour cent tandis que celle de l'Ontario était en hausse, de 32,8 à 38,9 pour cent. La part du Québec baisse en moyenne de plus d'un dixième de pour cent par année.

          Avec l'égalisation des revenus réels entre le Québec et l'Ontario, le différentiel de 8 milliards $ dans les paiements de péréquation entre les deux provinces n'était point justifié. Une question demeure: pourquoi cet important « cadeau » obtenu du gouvernement fédéral n'est-il pas transféré aux contribuables grâce à un fardeau fiscal moins élevé? Selon les conclusions de plusieurs études empiriques, les subventions inconditionnelles aux administrations inférieures, tels les paiements de péréquation aux provinces, provoquent des accroissements équivalents des dépenses. Cela a été surnommé le flypaper effect ou « l'argent colle où il touche » (Inman, 2008). De plus, les paiements de péréquation diminuent pour les provinces le fardeau de leurs politiques inefficaces comme la dissipation des rentes des ressources naturelles et les encouragent à imposer de plus hauts taux de taxation(6).

          Plusieurs économistes corroborent l’effet expansionniste du fédéralisme sur les dépenses publiques:

De manière générale, les chercheurs n'ont pas trouvé que le fédéralisme diminuait les budgets et limitait les dépenses publiques, et précisément ses incitations concurrentielles sont toujours une question de conjecture (Breton, 1996; Mueller, 2003). En outre, le fédéralisme a ses coûts. Les subventions des niveaux supérieurs de gouvernement encouragent les gouvernements inférieurs à augmenter leurs dépenses; donc par l'exercice d’un « blanchiment » fiscal, il peut défaire, dans une certaine mesure, la contrainte de sortie. En outre, de nombreux échelons des gouvernements signifient plus de politiciens qui répondent à des groupes d'intérêts particuliers désirant davantage de dépenses publiques (Cullis et Jones, 1998)(7).

          Le fédéralisme encouragerait ainsi une « contrainte budgétaire molle » pour les gouvernements inférieurs.

          Dans l'étude de la dichotomie centralisation-décentralisation, la question suivante se pose: la décentralisation est-elle vouée à l'échec? Cette question s’applique aussi au régime fédéral. Les processus politiques ne pourraient-ils pas favoriser l'autorité centrale, qui conserverait davantage certains pouvoirs monopolistiques ou discrétionnaires? Au XIXe siècle, deux analystes avaient perçu cette tendance vers l'hégémonie du pouvoir central: Alexis de Tocqueville, dans De la démocratie en Amérique (2008 (1835):1040), affirmait que, « dans les siècles démocratiques qui vont s'ouvrir, l'indépendance individuelle et les libertés locales seront toujours un produit de l'art. La centralisation sera le gouvernement naturel ». Lord Bryce, dans The American Commonwealth, prétendait que « le fédéralisme n'est tout simplement qu'une transition vers un gouvernement unitaire »(8). L'histoire de la création des fédérations des pays développés tend à confirmer ces jugements.

          Une explication d'une centralisation croissante du fédéralisme et de la standardisation accrue des services sur le territoire réside dans le fait que l'autorité centrale prélève plus facilement des impôts, parce qu'elle est moins soumise à la concurrence. Elle peut échanger avec les autres paliers de gouvernement de l'argent pour des pouvoirs, si elle n'a pas le pouvoir d'intervenir unilatéralement. Les mêmes raisons expliquent la perte d'autonomie du gouvernement local.

          Une autre façon d'analyser la perte de responsabilité dans le fédéralisme consiste à référer au cas du monopole discriminant. Si une organisation évolue dans deux marchés différents, en étant dans le premier le seul offreur et, dans le second, soumise à une concurrence, elle aura tendance à s'occuper davantage du second marché. Dans le premier, elle possède une demande captive.

          Le même raisonnement se transpose dans le contexte de la concurrence verticale. Dans sa recherche des votes pour sa réélection, le parti fédéral au pouvoir est dans une position de monopole dans l'offre de biens strictement nationaux, telle la défense nationale. Le gouvernement central est l'offreur tout désigné pour ces biens qui demeurent toutefois loin des préoccupations immédiates du citoyen. Le gouvernement central a néanmoins intérêt à se rapprocher des citoyens dans l'offre de biens régionaux, locaux ou même privés. Cela est plus rentable électoralement.

          Quel en est le résultat? Le gouvernement central a tendance à négliger les questions vraiment nationales. C'est le cas au Canada pour la défense nationale, pour laquelle les préoccupations sont très souvent de nature locale, comme la localisation des bases ou des contrats militaires. Il y a pour lui plus d'intérêts à se mêler des biens régionaux et locaux qui sont dépourvus d'externalités nationales. C'est ainsi que le gouvernement fédéral assume une bonne partie des améliorations apportées à la route Québec-Saguenay. Où est l'impact national de cet investissement?

          La concurrence verticale, inhérente au régime fédéral par la présence de différents niveaux d'administration, ne déboucherait-elle pas vers une course aux subventions de la part des autorités inférieures? J'habite une région (celle de la ville de Québec) où cette dynamique est bien développée. Lors des élections fédérales de janvier 2006, deux importants médias posaient à leurs lecteurs/auditeurs durant plusieurs jours, la question suivante: « Québec a-t-elle reçu sa juste part du gouvernement fédéral? » On peut se demander quelle est la conception du fédéralisme sous-jacente à cet appel à tous. Pour ma part, j'y voyais « un rôle de distributeur de cadeaux en concurrence avec le Père Noël ». (Bélanger (2006: A16) Cette caricature publiée au début de la campagne de 2011 en est le prolongement:

          Les subventions du gouvernement supérieur aux autorités inférieures changent les incitations à l’exemple des subventions pour l'économie en général. Comme les subventions concernent beaucoup plus les dépenses en immobilisation par rapport aux dépenses courantes ou d'opération, elles biaisent les décisions envers les activités subventionnées. Comme le gouvernement du Québec donne une subvention de 50% (qui a déjà atteint 75%) pour l'achat de véhicules neufs sans contribuer aux dépenses d'opération, les autorités régionales de transport en commun sont alors incitées à renouveler plus rapidement leur flotte en diminuant la durée de vie d'un autobus. Elles doivent, en effet, assumer tous les coûts croissants d'une flotte plus vieille. Ce phénomène engendre ce qu'on peut appeler des autobus jetables ou autobus « kleenex ».

          Cette dynamique se généralise aux demandes de faire financer par les gouvernements supérieurs le renouvellement des infrastructures municipales comme les réseaux d'aqueduc et d'égouts. Pourtant, le propriétaire d'un bungalow sait pertinemment qu'il doit périodiquement encourir une importante dépense pour remplacer les bardeaux d'asphalte de sa couverture. Il est de son intérêt de prévoir cette dépense. Cela ne semble pas le cas pour les corporations municipales qui attendent les catastrophes pour mieux obtenir des subventions.

          La concurrence verticale et les compromis qu'elle suscite rendent plus difficile pour le citoyen l'identification de la responsabilité des politiques et de leur financement.

          L'expansion du secteur public québécois, de la fin des années 1950 au milieu des années 1970, se différencie peu des autres provinces canadiennes. Il est assez juste d'affirmer que le phénomène qui a été qualifié de Révolution tranquille au Québec fut le produit ou au moins fut considérablement influencé par les politiques du gouvernement central, notamment en matière de soins de santé, d’éducation, de sécurité du revenu et de transport. L'élément caractéristique ou propre au Québec francophone fut la laïcisation des différentes institutions en éducation, santé et bien-être.

          Encore aujourd'hui, un ancien ministre des Affaires sociales du Québec, aujourd'hui le ministère de la Santé et des Services sociaux, est appelé « le père de l'assurance maladie », comme si ce programme avait été une création autonome du gouvernement d'alors. Dans cette attribution, l’important financement fédéral conditionnel à une assurance publique universelle, de même que l'implantation moins tardive dans les autres provinces, sont ignorés: on se limite à un univers strictement québécois.

          Malgré que la constitution canadienne soit assez peu contraignante pour le gouvernement fédéral, les données des dépenses du secteur public des pays développés montrent une grande décentralisation relative du secteur public canadien. Avec une bonne marge, le Canada est au premier rang pour la part des recettes et des dépenses des gouvernements non centraux dans l'ensemble du secteur public (voir graphique).

          Dans l’étude de la dichotomie centralisation-décentralisation, le rapport des dépenses gouvernementales sur le PIB est un indicateur utile mais incomplet de la présence du secteur public dans l'économie. La répartition des dépenses et des revenus entre les administrations est aussi un indicateur utile mais incomplet de l'évolution de la centralisation dans une fédération. La baisse importante de la contribution fédérale en espèces dans le financement des dépenses provinciales de santé, à partir de la fin des années 1980 jusqu'à la fin des années 1990, n'a aucunement réduit le caractère contraignant de la Loi canadienne sur la santé(9).
 

          Au Québec, en 2007, les transferts gouvernementaux représentaient 12,5% des revenus de fonctionnement du secteur municipal. Peut-on conclure à un haut niveau d'autonomie de ce niveau de gouvernement? La réponse se complique par la présence des importants cadres réglementaires que lui impose le gouvernement du Québec pour différents services.

          La décentralisation de l’économie exige de la centralisation pour définir en grande partie les règles du jeu ou le cadre légal. Il en est de même dans le régime fédéral. Son opération demande un gouvernement central fort qui doit constamment résister aux demandes répétées de subventions des administrations inférieures. Ces dernières veulent l'autonomie au chapitre des dépenses mais préfèrent que les revenus soient collectés par d'autres. Qui refusent des services gratuits ou très subventionnés? Les paroles favorisent l'autonomie ou la responsabilité mais les actes vont vers la demande de subventions.

          Weingast (2009:281) définit cinq conditions pour obtenir un type idéal de fédéralisme qu’il qualifie de market-preserving federalism. Ce sont:

• Hiérarchie. Une hiérarchie de gouvernements existe avec chacun ayant un domaine délimité d’autorité.

• Autonomie infranationale. Les gouvernements inférieurs ont principalement à la fois la règlementation locale de l’économie et l’autorité sur la fourniture des biens et services publics.

• Marché commun. Le gouvernement national pourvoit et maintient un marché commun qui permet la mobilité des facteurs et des produits.

• Contraintes budgétaires rigoureuses. Tous les gouvernements, particulièrement les gouvernements inférieurs, sont confrontés à des contraintes budgétaires rigoureuses.

• Autorité institutionnalisée. La distribution de l’autorité politique est institutionnalisée. (Les italiques sont de l’auteur)

          Ces conditions ne peuvent-elles pas être mises en parallèle avec celles qui sont nécessaires pour préserver la décentralisation dans l’économie? Le fédéralisme correspond tout simplement à une forme d’ouverture du système politique. Une telle ouverture demeure constamment menacée par la présence des forces centralisatrices.

          La concurrence entre les différents niveaux de gouvernement exige des limites crédibles aux multiples interventions ou à l’hégémonie du gouvernement central. Un gouvernement central assez fort pour limiter ses propres interventions demeure aussi apte à s’ingérer dans tous les domaines. Toutefois, de telles limites crédibles, en grande partie de portée constitutionnelle, résistent mal au vécu du fédéralisme.

          La menace au fédéralisme ne viendrait-elle pas d’une décentralisation trop poussée du secteur public mais plutôt des forces centralisatrices de la dynamique politique? Ce serait la contrepartie du biais centralisateur qui a cours pour l’économie.